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DPR 445/2000: nasce il documento informatico nella Pubblica Amministrazione
di Vincenzo Calabrò · Pubblicato il 29 dicembre 2000
Abstract
Il 28 dicembre 2000 è stato approvato il testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa. Il testo raccoglie in un unico atto le regole sull’autocertificazione, sul documento informatico, sulla firma digitale e sul protocollo informatico, fino a oggi disperse in leggi e regolamenti diversi. L’articolo ne descrive i contenuti principali e indica che cosa devono fare le amministrazioni nei prossimi anni.
Un testo unico
Negli ultimi anni le norme sulla documentazione amministrativa si sono moltiplicate. La legge 15 del 1968 regolava le dichiarazioni sostitutive, la legge 59 del 1997 ha stabilito che gli atti e i documenti formati con strumenti informatici sono validi e rilevanti per legge, il DPR 513 del 1997 ha disciplinato documento informatico e firma digitale, il DPR 428 del 1998 il protocollo informatico. A queste si sono aggiunte le regole tecniche del DPCM 8 febbraio 1999. Il nuovo testo unico riunisce questa materia in un solo atto, con norme di rango legislativo e regolamentare distinte da apposite sigle.
Il documento informatico
Il testo definisce il documento informatico come la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti. È una definizione ampia, che comprende un file di testo, un foglio di calcolo, un messaggio di posta elettronica, una base di dati. Il documento informatico formato secondo le regole tecniche è valido e rilevante per l’ordinamento. Quando è sottoscritto con firma digitale soddisfa il requisito della forma scritta e ha l’efficacia della scrittura privata prevista dall’articolo 2702 del codice civile.
La conseguenza è rilevante. Un contratto, un’istanza, un provvedimento possono nascere e vivere interamente in forma elettronica, senza una copia cartacea che ne costituisca l’originale. Anche la conservazione su supporti ottici, già prevista dalle norme degli anni scorsi, trova nel testo unico una disciplina organica.
La firma digitale
La firma digitale si basa su una coppia di chiavi crittografiche asimmetriche. La chiave privata, custodita dal titolare in un dispositivo sicuro come una smart card, serve a firmare. La chiave pubblica, contenuta in un certificato, permette a chiunque di verificare che il documento provenga dal titolare e non sia stato modificato. Il certificato è rilasciato da un certificatore iscritto nell’elenco pubblico tenuto dall’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione, che ne ha verificato i requisiti tecnici e organizzativi.
Il testo unico disciplina gli obblighi del titolare e del certificatore, la revoca e la sospensione dei certificati, la firma di documenti con più firmatari. La direttiva europea 1999/93/CE sulle firme elettroniche, che introduce anche forme di firma meno rigorose, dovrà essere recepita nei prossimi mesi e potrà richiedere un adeguamento di queste regole.
Il protocollo informatico
Una parte consistente del testo riguarda la gestione informatica dei documenti. Ogni amministrazione deve individuare le aree organizzative omogenee, istituire un servizio per la tenuta del protocollo informatico e della gestione dei flussi documentali, adottare un manuale di gestione. La registrazione di protocollo deve contenere almeno questi elementi:
- numero di protocollo, generato automaticamente e registrato in forma non modificabile;
- data di registrazione;
- mittente per i documenti ricevuti o destinatario per quelli spediti;
- oggetto del documento;
- data e numero di protocollo del documento ricevuto, se disponibili;
- l’impronta del documento informatico, se trasmesso per via telematica.
I sistemi di protocollo informatico devono essere realizzati o adeguati entro il 1° gennaio 2004. Tre anni sono un periodo ragionevole, ma solo se il lavoro organizzativo parte subito, perché il protocollo informatico richiede di ripensare il flusso dei documenti negli uffici.
La posta elettronica
Il testo unico prevede che le comunicazioni tra amministrazioni avvengano di norma mediante posta elettronica, quando i documenti sono informatici. Una normale casella di posta, però, non garantisce né la provenienza del messaggio né la prova della consegna. La firma digitale del documento allegato risolve il primo problema. Per il secondo servirà un sistema di trasmissione che attesti l’invio e la ricezione, con un valore simile a quello della raccomandata. È uno dei punti su cui le regole tecniche dovranno essere completate.
Le dichiarazioni sostitutive
Il testo unico riprende e amplia le norme sull’autocertificazione. Il cittadino può sostituire molti certificati con dichiarazioni sostitutive di certificazione e può attestare altri fatti con dichiarazioni sostitutive dell’atto di notorietà. Le amministrazioni devono accettarle e svolgere controlli, anche a campione, sulla loro veridicità. Le dichiarazioni false sono punite. Le istanze e le dichiarazioni possono essere presentate anche per via telematica, quando sono sottoscritte con firma digitale o quando l’autore è identificato con la carta d’identità elettronica.
La sicurezza
Il passaggio al documento informatico sposta il problema della sicurezza dai timbri e dalle firme autografe ai sistemi. Il valore della firma digitale dipende dalla protezione della chiave privata e dalla correttezza dei sistemi che la usano. Il valore del protocollo dipende dall’impossibilità di alterare le registrazioni. Le regole tecniche chiedono misure per l’integrità, la disponibilità e la riservatezza dei dati, ma gran parte del lavoro spetta alle singole amministrazioni:
- distribuire i dispositivi di firma solo dopo un’identificazione certa del titolare;
- formare il personale sull’uso e la custodia della smart card e del codice PIN;
- proteggere le registrazioni di protocollo con copie di sicurezza quotidiane e con controlli sugli accessi;
- conservare i documenti informatici su supporti affidabili, prevedendo il passaggio periodico a nuovi formati e supporti.
Che cosa cambia per le prove
Il documento informatico entra anche nei tribunali. Una scrittura privata in forma elettronica, firmata digitalmente, ha lo stesso valore di quella su carta. Chi dovrà valutarla, giudice o consulente, avrà bisogno di strumenti per verificare la firma, la validità del certificato al momento della sottoscrizione e l’integrità del file. Sono competenze nuove, che il mondo giudiziario e quello tecnico dovranno costruire insieme.
Vedi anche: l’articolo del 2005 Il Codice dell’Amministrazione Digitale, l’articolo del 2006 Il protocollo informatico nella PA e l’articolo del 2005 Firma digitale: come funziona.
Vincenzo Calabrò | Ingegnere informatico specializzato in sicurezza informatica e investigazioni digitali. Funzionario informatico del Ministero dell'Interno; su incarico autorizzato si occupa di sicurezza informatica e di perizie informatiche forensi. Autore di articoli e saggi. Lecturer, Speaker, Trainer.Profili: Google Scholar · ORCID · ResearchGate · Academia.edu · CyberSecurity360 · AgendaDigitale · ICT Security Magazine · LinkedIn